YAZARIN TÜM MAKALELERİ 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'na Kısa Bir Bakış (04.12.2006) Vergilendirmede Adalet-Eşitlik İlkeleri ve İlintili Kavramlar (10.08.2006) Muhtasar Beyanname Verme Zorunluluğu (01.05.2006) Okul Kantin İşletmelerinin Vergisel Açıdan Durumu (10.04.2006)

5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ ve KONTROL KANUNU'NA KISA BİR BAKIŞ

G İ R İ Ş

Bilindiği gibi, insanlar belirli bir zaman dilimi içindeki gelirleri ile giderlerini karşılaştırmak ve bunlar arasında bir denge kurmak mecburiyetindedirler. Çünkü hiç kimsenin belirli bir zaman içinde, borçlanmadıkça veya varsa servetinden harcamadıkça, gelirlerinden daha fazla gider yapması mümkün değildir. O halde, herkesin belirli bir zaman dilimi için, gelir ve giderlerini karşılaştırması ve bunlar arasında bir denge kurması gerekir. İşte; gelecek bir dönem, bir ay ve bir yıl için, gelir ve giderlerin karşılaştırılmak suretiyle bir arada gösterilmesine bütçe denilmektedir. Bu tür bütçelere, kişisel veya aile bütçesi adı verilmektedir.

Bütçe bir kanundur. Bu çalışmamızda bütçenin varlık nedenleri, ilkeleri ve bütçe sürecine değinilecektir.

1.KAMU BÜTÇESİNİN VARLIK NEDENİ VE AMACI

Devlet ve diğer kamu kuruluşları da,(il özel idareleri, belediyeler, köyler vs.)  ekonomideki kıt kaynakların bir kısmını, kendi varlıklarının gereği olan kamusal ihtiyaçları karşılamak amacıyla kullanmaktadırlar. Ancak, devlet ve diğer kamu kuruluşlarının tatmin etmek zorunda olduğu mal ve hizmetlerin üretimi, piyasadaki bireysel talebe bağlı bulunmamaktadır. Çünkü, kamusal mal ve hizmetlerin faydaları bölünemez ve ölçülemez, aynı zamanda bunlar pazarlanamaz niteliğe sahiptir. O halde, kamu ihtiyacının türünün belirlenmesine, mal ve hizmetlerin ne miktarda üretileceğine kim ve nasıl karar verecektir?

Bilindiği gibi, kamu sektöründe üretilen mal ve hizmetlerin türlerini ve miktarını tespit eden mekanizma, siyasal süreç olmaktadır. Şöyle ki; demokrasilerde toplumu oluşturan kişilerin siyasi gücüne dayanarak seçilen temsilciler egemenlik hakkını millet adına kullanmaktadırlar. Bu nedenle, yasama organının toplumun tercihlerini yansıttığı genellikle kabul edilmektedir. O halde kamusal ihtiyaçların türlerinin belirlenmesine, ne miktarda üretileceğine yasama organı karar vermektedir.

Bütçe bir kanundur 26/5/1927 tarihinde kabul edilen Muhasebei Umumuiye  Kanunu, 10.12.2003 tarihinde kabul edilen Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile geçerliliğini yitirmiştir.

  2.BÜTÇE HAZIRLIK SÜRECİ

5018 sayılı Kanun bütçeyi, belirli bir dönemdeki gelir ve gider tah­minleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belge olarak tanımlamıştır. Kanun bütçeyi bir belge olarak tanımlasa da, bütçenin uygulanması için bu belgenin kanunlaşması gerekmektedir. Çünkü bütçe, belirli bir dönem için uygulanacaktır. Aynı zamanda Parlamentonun, giderleri yapma ve gelirleri toplama konusunda yürütmeyi yetkilendirmesi ge­rekmekte, bu durumda bütçenin yürürlüğe girmesi ancak kanunla ol­maktadır. Esasında bütçenin uygulanmasında yetki, Parlamentolara aittir. Parlamentolar ise, bu yetkisini (hakkını) yürütmeye devretmek­te, ancak uygulama sonuçlarını kontrol ve değerlendirmek hakkını muhafaza etmektedir.

 5018 sayılı Kanunda bütçenin hazırlanması konusu, merkezi yö­netime dahil idareleri kapsamaktadır. Çünkü 5018 sayılı Kanuna göre, genel yönetim kapsamında olup da sosyal güvenlik kurumları ile mahalli idarelerin bütçelerinin hazırlanmasını ve onaylanmasını bu idare­lerin kendi özel mevzuatına bırakmıştır. Ancak, bu idareler 5018 sayılı Kanunun mali yönetim ve kontrole ilişkin genel hükümlerine tabidir.

 Kamu idareleri için 5018 sayılı Kanunla öngörülen bütçe hazır­lama esasları ilk defa 2006 mali yılı merkezi yönetim bütçesi ile birlik­te uygulanmaya başlanmıştır.

Merkezî yönetim bütçesi, bu 5018 nolu Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden, genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesinden, özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve bu Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesinden, Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve bu Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesinden, sosyal güvenlik kurumu bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan ve bu Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesinden, mahallî idare bütçesi, mahallî idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesinden oluşmaktadır.

Merkezî yönetim bütçe kanunu tasarısının hazırlanmasından ve bu amaçla ilgili kamu idareleri arasında koordinasyonun sağlanmasından Maliye Bakanlığı sorumlu tutulmaktadır. 1050 sayılı Kanunda Anayasada yer alan 75 günden önce kurum ve kuruluşların bütçe taslaklarının Temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderilmesi yer almaktaydı. 5018 sayılı Kanunda bütçe hazırlık süreci, öncelikle orta vadeli programın DPT, ardından orta vadeli mali planın Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanmasına bağlanmıştır. Buna göre, merkezî yönetim bütçesinin hazırlanma süreci, Bakanlar Kurulunun Mayıs ayının sonuna kadar toplanarak kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanan orta vadeli programı kabul etmesiyle başlar. (Orta vadeli program, aynı süre içinde Resmî Gazetede yayımlanır.) Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan orta vadeli malî plan, 15 Haziran’a  kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanır ve Resmî Gazetede yayımlanır. Kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye Bakanlığınca, Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanarak Haziran ayının sonuna kadar Resmî Gazetede yayımlanır Son olarak, yatırım bütçesini hazırlama ile görevlendirilen DPT’nin kuruluş kararnamesinin buna göre dizaynı yada yanlıştan dönülerek yatırım bütçesi hazırlama sürecinin DPT’den alınması gerekmektedir. (5018 Md.16)

Merkezi Yönetim Bütçesinin Hazırlanması Gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında;

• Orta vadeli program ve malî planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar,

• Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları,

• Kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı,

• İdarenin performans hedefleri, dikkate alınacaktır. Kamu idareleri, merkez ve merkez dışı birimlerinin ödenek taleplerini dikkate alarak gider tekliflerini hazırlar. Genel bütçe gelir teklifi Maliye Bakanlığınca, diğer bütçelerin gelir teklifleri 1050 sayılı Kanundan farklı olarak ilgili idarelerce hazırlanır. Gider teklifleri, ekonomik ve malî analiz yapılmasına imkân verecek, hesap verilebilirliği ve saydamlığı sağlayacak şekilde Maliye Bakanlığınca belirlenmiş, analitik bütçeleme esasına göre, kurumsal, işlevsel ve ekonomik sınıflandırma sistemine; gelir teklifleri ise ekonomik sınıflandırma sistemine uygun olarak hazırlanır. Kamu idareleri, stratejik planları ile Bütçe Hazırlama Rehberinde yer alan esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak hazırlar ve yetkilileri tarafından imzalanmış olarak Temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderir. Kamu idarelerinin yatırım teklifleri, değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına verilir. Bütçe teklifleri Maliye Bakanlığına verildikten sonra, kamu idarelerinin yetkilileriyle gider ve gelir teklifleri hakkında görüşmeler yapılabilir. Burada olumlu bir unsur olarak, kamu idarelerine kendi bütçeleri hakkında gereken inisiyatifin verildiğini belirtmek gerekir. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar ise, bütçelerini üç yıllık bütçeleme anlayışı, stratejik planları ve performans hedefleri ile kurumsal, işlevsel ve ekonomik sınıflandırma sistemine göre hazırlayacak, 16’ncı maddede belirtilen orta vadeli plan ve programlara, bütçe rehberlerine bağlı kalmayacaklardır. Ancak, teklifleri DPT ve Maliye Bakanlığına iletilecektir. (5018 Md.17)

Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının Sunulması;

Makro ekonomik göstergeler ve bütçe büyüklüklerinin en geç Ekim ayının ilk haftası içinde Yüksek Planlama Kurulunda görüşülmesinden sonra, Maliye Bakanlığınca hazırlanan merkezî yönetim bütçe kanun tasarısı ile millî bütçe tahmin raporu, malî yıl başından en az yetmiş beş gün önce Bakanlar Kurulu tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacaktır. Merkezî yönetim bütçe kanun tasarısına, Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere;

• Orta vadeli malî planı da içeren bütçe gerekçesi,

• Yıllık ekonomik rapor,

• Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli,

• Kamu borç yönetimi raporu,

• Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri,

• Mahallî idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminleri,

• Kamu iktisadi teşebbüsleri ile kamu şirketi niteliğindeki kuruluşlar hariç olmak üzere, merkezî yönetim kapsamındaki idarelerin, hizmet amaçlarıyla ilgili olan diğer kurum ve kuruluşlarından Maliye Bakanlığınca belirlenecek olanların bütçe tahminleri,

• Merkezî yönetim kapsamında olmayıp, merkezî yönetim bütçesinden yardım alan kamu idareleri ile diğer kurum ve kuruluşların listesi, ekleyeceklerdir. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bütçelerini Eylül ayı sonuna kadar doğrudan Türkiye Büyük Millet Meclisine, bir örneğini de Maliye Bakanlığına gönderirler. (5018 Md.18)

Türkiye Büyük Millet Meclisi, merkezi yönetim bütçe kanun tasarısının metnini maddeler, gider ve gelir cetvellerini kamu idareleri itibarıyla görüşür ve bölümler halinde oylar. Merkezi yönetim bütçe kanunu mali yıl başından önce Resmi Gazetede yayımlanır.

Kamu yatırım programı, merkezi yönetim bütçe kanununa uygun olarak Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından hazırlanır ve anılan Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren on beş gün içinde Bakanlar Kurulu kararıyla Resmi Gazetede yayımlanır.

Zorunlu nedenlerle merkezi yönetim bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. Geçici bütçe ödenekleri, bir önceki yıl bütçe başlangıç ödeneklerinin belirli bir oranı esas alınarak belirlenir. Geçici bütçe uygulaması altı ayı geçemez. Cari yıl bütçesinin yürürlüğe girmesiyle geçici bütçe uygulaması sona erer ve o tarihe kadar yapılan harcamalar ve girişilen yüklenmeler ile tahsil olunan gelirler cari yıl bütçesine dahil edilir.

Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerindeki ödeneklerin yetersiz kalması halinde veya öngörülmeyen hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla, karşılığı gelir gösterilmek kaydıyla, kanunla ek bütçe yapılabilir(5018 Md.19)

  

3.TEMEL BÜTÇE İLKELERİ

Kanunla, bütçelerin hazırlanması, uygulanması ve kontrolünde

• Makro ekonomik istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmanın sağlanması,

• Harcama yetkisinin görev ve hizmetle uyumluluğu,

• İdarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerinin ve fayda-maliyet analizinin dikkate alınması

• Çok yıllı bütçeleme esasıyla bütçenin izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülüp değerlendirilmesi

• Hükümetin malî işlemlerinin kapsamlı ve saydam bir şekilde görünmesinin temini

• Gayrisafilik esası

• Ademi tahsis ilkesi

 • Denklik ilkesi

• Bütçeyi ilgilendirmeyen hususlara yer verilmemesi

• Uluslar arası standartlara uygun olarak belirlenen bir sınıflandırmaya tâbi tutularak hazırlanır ve uygulanır.

• Açıklık, doğruluk ve malî saydamlık

• Genellik ilkesi uygulanması hedeflenmiştir.

Büyük bölümü doktrinde de yer alan bu ilkelerden birincisinin, fevkalâde sübjektif bir ilke olduğunu, kişilere ve hükümetlere bağlı olarak değerlendirilebileceğini, bir ilke olmaktan çok siyasi-ekonomik bir hedef olduğunu belirtmek gerekir. 1050 sayılı Kanun’un 28 ile 59’uncu maddeleri arasında yukarıda sayılan iki unsur dışında diğer ilkelerin var olduğu gözükmektedir. İlk defa karşımıza 5018 sayılı Kanunla çıkan yenilikler ise, makro ekonomik istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmanın sağlanması ve çok yıllı bütçeleme esasıyla bütçenin izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülüp değerlendirilmesi olarak karşımıza çıkmaktadır. Her iki yeni ilkenin modern bütçeleme anlayışı ile uyumlu ve sağlıklı planlama temeli üzerine oturduğu görülmektedir. 1050 sayılı Kanundan farklı olarak, bütçenin yıllık yapılmaması bu Kanuna özgüdür. 1050 sayılı Kanunda, hesap dönemi, mali yıl ve yönetim dönemi kavramlarından oluşmaktaydı. 5018 sayılı Kanunda bu anlayışın yer almadığı görülmektedir.

Bütçenin geleneksel ilkelerine bir göz atacak olursak

3.1. Açıklık İlkesi

Bütçe ile ilgili tüm bilgilerin, bütçe süreci boyunca kamuoyuna yayımlanması gerekir. Çünkü; kamu hizmetinden yararlanacak olanlar, devlete borç verenler, vergi mükellefleri, bütçenin hazırlanma, görüşülme, uygulanma ve denetim aşamalarında olanlar hakkında bilgi sahibi olmak isterler.

Türkiye’de bütçe görüşmelerinin basına açık olması, bütçe ve kesin hesap kanunlarının Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmeleri, kamuoyuna açıklık ilkesinin sonuçlarıdır.

3.2.Anlaşılır Olma İlkesi İlkesi

Bütçe ile ilgili tahminler ve uygulama sonuçları öncelikle kamuoyu daha sonra da milletvekillerince kolayca anlaşılmalıdır ki alacakları kararlar isabetli olsun.

3.3.Doğruluk  İlkesi

Bütçeye konan gelir ve gider tahminlerinin ekonomik koşullara uygun gerçekçi olmasına, aşırı iyimser ve kötümser tahminler olmamasına objektif doğruluk ilkesi denir.

Ayrıca bütçeyi hazırlamakla görevli Maliye Bakanlığı’nın bütçede görünürde denklik sağlamak amacıyla gelir tahminlerini kasten yüksek veya gider tahminlerini de kasten düşük göstermesi subjektif doğruluktur ki, bu da samimiyet ilkesine uymaz.

3.4.Önceden İzin Alma İlkesi

Bütçe ilgili mali yıla girmeden onaylanıp yürürlüğe girmelidir.  Türkiye’de izin yasa ile olmakta; mali yıla girmeden Bütçe Kanunu yürürlüğe girmekte; dönem sonu geldiğinde de ayrı bir kanunla, yapılanlar aklanmaktadır.

3.5.Giderlerin Tahsisi İlkesi

Bütçe tasarısında yer alan giderler nitelik, nicelik ve zaman açısından üç şekilde ayırıma tabi tutulur; yasamanın onayladığı şekliyle yürütmenin ödenekleri kullanması sağlanmaya çalışılır.

3.6 Denklik İlkesi

            Bu ilkeye göre, bütçedeki giderin, normal gelirlerle karşılanması gerekir. Geleneksel anlamda mutlak şekilde gelir-gider eşitliği aranmakta; borç hasılatı ile bütçenin kapatılmasının denklik ilkesini bozacağı ileri sürülmektedir. Denklik, mali yılbaşında isteneceği gibi, aslında mali yılsonunda gerçek denklikten söz edilir. Çağdaş bütçe anlayışında ise bütçe dengesi yerine ekonomide denge ön plana çıkmıştır.

3.7.Tasarruf İlkesi

Belirli tutardaki para ile mümkün olan en yüksek ortak fiyatı sağlamak için savurganlığı önlemek, hizmetlerin birim maliyetini düşürmek, hizmetin kalitesini arttırmakla kamu kesiminde de verimlilik yükseltmek istenmektedir.

 3.8.Genellik İlkesi

Devlet maliyesinin tek bir varlık olarak ele alınması, devletin bütün gelir ve giderlerinin, bütçede, birbirinin arkasına saklanmayacak şekilde, ayrı ayrı gösterilmesi ilkesidir.

Genellik ilkesi ile varılmak istenen, devletin bütün gelir ve giderlerinin tek bir yerde görülmesi ve gösterilmesidir. Bunun için, genellik ilkesi içinde iki prensibe riayet edilmesi gereklidir. Bunlar;

3.8.1.Gayrisafi Usul

Bütçede gelir ve giderlerin kaydedilişi, Gayri Safi Usul ve Safi Usul olmak üzere iki türlüdür. Bunlardan Gayri Safi Usule uyulur.

Safi usulde herhangi bir kaynaktan elde edilen gelirden; o kaynak için yapılmış harcama düşülür ve kalan gelir bütçede gösterilir. Yine aynı şekilde herhangi bir harcama yeri tarafından yapılmış, bir giderden o harcama yeri tarafından sağlanmış bir gelir düşülür ve net gider bütçede gösterilir.

İşte gayri safi usul buna izin vermez; elde edilen gelirler ve yapılan giderler, birbiriyle ne kadar ilişkili olurlarsa olsunlar ister ikisini de tek bir kurum (harcama yeri) yapmış olsun, ister o geliri elde etmek için harcama yapılmış olsun bütçede ayrı ayrı hepsi gösterilir.

Gayri safi usul, bütçe rakamlarının kabarmasına neden olur ama, pek çok da faydaları vardır. Bunlar arasında en önemlisi, kamu yönetiminin ne yaptığının, bir geliri elde etmek için ne kadar harcamaya katlanıldığının rahatlıkla gözlenebilmesidir. Böylelikle kamuoyu ve parlamento bütçeyi daha etkin denetleyebilir, israf ve yolsuzluklar azaltılabilir.

3.8.2.Tahsis Yapılamaması Prensibi

Tahsis Yapılmaması Prensibine “Hazine Birliği İlkesi” de denir. Bazı maliye yazarları, Tahsis Yapılmaması Prensibini bu şekilde algılayıp, genellik ilkesini, birlik ilkesini safi usulü, Tahsis Yapılmaması İlkesinin (Hazine Birliği İlkesinin) bir sonucu olarak görmektedirler. Gerçekten de Tahsis yapılmaması ilkesi, devletin çeşitli kaynaklardan elde ettiği gelirlerin tamamının gelir bütçesinde, tüm giderlerin de gider bütçesinde yer alması ilkesidir. Bazı belli giderler veya gelirler, devletin belli bakanlık veya dairelerine tahsis edilmez.

Başlangıçta onlara bağlanmaz. Tek bir hazinede toplandığı görülür ve ondan sonra, idarelerin kendisine değil, belli hizmetlere (kamu hizmetlerine) paylaştırılır.

 3.9.Birlik İlkesi

Bütçede birlik ilkesi, devletin bütün gelir ve giderlerinin tek bütçe içinde toplanmasıdır. Amacı, devletin tüm gelir ve giderlerinin bir bütün olarak görülmesi ve böylece bütçe denetiminin en iyi biçimde yapılmasıdır. Aksi halde, bütçenin bölünüp parçalanmasına ve sonunda bütçe yapma, uygulama ve denetleme usullerinin farklılaşmasına sebep olunur. Bunun sonucunda meclis denetimi zaafa uğrar, kaynak tahsisinde ve kullanımında rasyonellik kalmayabilir.

 

Yararlanılan Kaynaklar

AKSOY Şerafettin, Kamu Maliyesi, Filiz Kitabevi, Bursa, 1998

ALTUĞ Figen, Kamu Bütçesi, Ezgi Kitabevi, Bursa, 1999

www.sgb.gov.tr/calismalar/yayinlar

KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU , Kanun No: 5018,

MUTLUER M. Kamil, ÖNER Erdoğan, KESİK Ahmet, BÜTÇE HUKUKU, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul, 2006

Kaynak: www.MuhasebeTR.com
(Bu makale yazılı veya elektronik ortamda kaynak göstermeden yayınlanamaz. Kaynak göstermeden yayınlayanlar hakkında yasal işlem yapılacaktır .)