Sinan Dağ
Belediye Müfettişi
sinandag1985@hotmail.com

Belediyelerin ve Belediye Şirketlerinin Kredi Kullanımlarında Kefalet ve Teminat Uygulamaları; Belediye Mevzuatı, Diğer Kanunlar ve Sayıştay Bulguları Işığında Bir Değerlendirme

Yerel yönetimlerin hizmet üretme kapasitesini artırmak amacıyla belediyeler tarafından kurulan veya belediyeler tarafından kuruluş aşamasını tamamlamış olan başka bir şirkete ortak olunması ile belediyeler açışından önemli bir mali araç niteliğindedir. Bu şirketler aracılığıyla gerek doğrudan kamu hizmetleri yürütülmekte, gerekse belediye personel ihtiyaçları karşılanması amaçlanmaktadır.

Özellikle vergi ve sosyal güvenlik prim borçlarını ödemeyen iştirak şirketlerinin kredi temin etme süreçlerinde, belediyelerin bu kredilere kefil olması veya teminat sunması gibi uygulamalar yaygınlaşmış olup Sayıştay raporlarında da bu uygulamalara ilişkin bulgular önemli bir yer tutmaktadır. Belediyelerin tüzel kişiliği, kamu kaynaklarının kullanım amacı ve yetki sınırları açısından geçerliliği sorgulanmaktadır.

Bu makalede, belediyelerin iştirak şirketlerinin borçları için teminat gösterip göstermeyeceği, kefil olup olamayacağı; bu konunun 5393 sayılı Belediye Kanunu, Türk Borçlar Kanunu ve Türk Ticaret Kanunu çerçevesinde nasıl değerlendirildiği ve Sayıştay denetim raporlarında bu tür işlemlere ilişkin getirilen eleştiriler ve ortaya konulan bulgular analiz edilerek, uygulamada karşılaşılan sorunlar ortaya konulacaktır.

1- Belediyelerin Hukuki Statüsü ve Yetki Çerçevesi

Belediyeler, Anayasa’nın 127. Maddesinde tanımlandığı üzere, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişileri olarak yapılandırılmıştır. Bu tüzel kişilik, belediyelere hizmet üretme, kamu kaynaklarını kullanma, borçlanma gibi alanlarda özerk fakat sınırlı yetkiler tanımaktadır. Bu yetkiler, açıkça kanunla belirlenmiş olup, yetki ilkesinin bir yansıması olarak kanunda yer almayan bir faaliyetin gerçekleştirilmesi mümkün değildir.

a- 5393 Sayılı Belediye Kanunu Çerçevesinde Yetkiler

5393 sayılı Belediye Kanunu, belediyelerin mali yönetimi ve dış ilişkiler açısından yetki sınırlarını detaylı biçimde belirlenmiştir. Buna göre;

- Madde 15/p uyarınca belediye, kamu ve özel kesimle ortaklık kurabilir, şirket kurabilir veya kurulmuş şirketlere ortak olabilir. Ancak bu hüküm, belediyenin şirket borçları için kefil olabileceğine dair yetki içermemektedir.

- Madde 18/g ile belediye meclisine borçlanmaya karar verme yetkisi verilmiştir. Ancak bu borçlanma, yalnızca belediyenin kendi hizmet ve ihtiyaçları için yapılabilir. Üçüncü kişi ya da kurumlar (şirket dahil) adına borçlanma ya da kefalet yetkisi bu maddede öngörülmemiştir.

- Madde 60 ise belediye bütçesinden yapılabilecek harcamaları belirlemekte ve bu harcamaların kamu hizmetlerine yönelik olması şartını koşmaktadır.

-Ayrıca Madde 67, yatırım hizmetlerinde kullanılmak üzere borçlanma yapılmasına izin verse de, burada dahi borçlanmanın amacı doğrudan belediye yatırımlarına yöneliktir, başka bir tüzel kişilik adına kefalet ya da teminat verilmesine dair açık bir yetki yer almamaktadır.

b- Kamu Tüzel Kişiliği ve Tüzel Kişilik Ayrılığı İlkesi

Belediyelerin iştirak şirketleri, Türk Ticaret Kanunu kapsamında anonim şirket statüsünde olup, belediyeden bağımsız birer özel hukuk tüzel kişisidir. Hukuki bakımından bu şirketler ile belediye arasından ‘‘sermaye ortaklığı’’ dışında bir mali sorumluluk ilişkisi bulunmamaktadır.

Danıştay ve Sayıştay kararlarında sıklıkla vurgulanan bu tüzel kişilik ayrılığı ilkesi, kamu tüzel kişiliği olan belediyelerin, özel hukuk tüzel kişisi olan iştirak şirketinin borçlarına doğrudan taraf olmasını ya da sorumluluk üstlenmesini engellemektedir.

c- Yetkisizlik İlkesi ve Hukuki Sonuçları

İdare hukukunun temel prensiplerinden biri olan yetkisizlik ilkesi, kamu idarelerinin yalnızca kanunla kendilerine verilmiş görev ve yetkileri kullanabileceğini, bunların dışına çıkamayacağını ifade eder. Bu bağlamda, kanunda açıkça düzenlenmemiş bir hususta idare işlem tesis edemez, üçüncü kişilerle borç ilişkisine giremez. Dolasıyla, belediyelerin kendi iştirakleri dahi olsa, bu şirketlerin borçlarına kefil olması, yetkisiz işlem niteliği taşır ve hukuken yok hükmündedir.

3- Türk Borçlar Kanunu ve Türk Ticaret Kanunu Açısından Değerlendirme

Belediyelerin iştirak şirketlerinin vergi ve sgk borçları nedeniyle kredi kullanımında kefil olması ya da teminat vermesi gibi işlemler, özel hukuk açısından da tartışma yaratmaktadır. Bu işlemler, özel hukuk açısından da tartışma yaratmaktadır. Bu işlemler esasen Türk Borçlar Kanunu ve Türk Ticaret Kanunu’ndan yer alan genel hükümler çerçevesinde değerlendirilmelidir. Ancak burada dikkat edilmesi gereken nokta, belediyelerin bu iki yasa kapsamında işlem yapabilme yetkisinin, idare hukukundaki yetki sınırlarıyla sınırlı olduğudur.

a- Türk Borçlar Kanunu’na Göre Kefalet

6098 sayılı Türk Borçlar Kanunu’nda kefalet sözleşmeleri ayrıntılı biçimde düzenlenmiştir.

Kanunun:

- Madde 581’ine göre : ‘‘Kefalet sözleşmesi, kefilin sorumluluğunu ve borcun kapsamını içeren yazılı bir sözleşme ile yapılır.’’

- Madde 582 ve devamında ise kefilin rızası, kapsam, süresi ve alacaklıya karşı yükümlülükleri belirlenmiştir.

Bu hükümlere göre belediye tüzel kişiliği, teorik olarak kefil sıfatı taşıyabilir. Ancak pratikte bu mümkün değildir. Zira:

- Belediyelerin kefalet ilişkisine girebilmesi için bu yetkinin açıkça kanunla verilmiş olması gerekir.

- Belediye Kanunu’nda böyle bir yetki yer almamaktadır.

Bu hükümler doğrultusunda, kefalet kişisel bir borç üstlenme anlamına gelir. Belediye, kamu tüzel kişisi sıfatıyla ancak açık bir yasal düzenleme varsa böyle bir yükümlülük altına girebilir. Belediye Kanunu ve diğer ilgili mevzuatta böyle bir açık yetki bulunmadığı için, belediyelerin şirketlerine kefil olması hem yetki aşımıdır hem de hukuka aykırıdır.

b- Türk Ticaret Kanunu’na Göre Tüzel Kişilik Ayrılığı

6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu, anonim şirketlerin yapısını ve ortaklık ilişkilerini düzenlemektedir. Belediyelerin iştirakleri olan şirketler genellikle anonim şirket statüsünde kurulur ve bu şirketler, belediyeden hukuken tamamen ayrı tüzel kişiliklere sahiptir.

- TTK Madde 329’a göre anonim şirket, sadece taahhüt edilen sermaye ile sorumludur ve ortaklar şirket borçlarından sorumlu tutulamaz.

- Belediye, iştirak şirketlerinin ortağı olsa bile, bu şirketin borçlarından dolayı hiçbir şekilde sorumlu tutulamaz.

Dolasıyla;

- Belediye, şirketin tüzel kişiliği nedeniyle onun borçlarına müdahil olamaz.

- Şirketin borçlarının kamu idaresi tarafından üstlenilmesi, ticaret hukuku sistematiğine de aykırıdır.

Ayrıca, belediyelerin ticaret hukuku kapsamında yaptıkları teminat işlemleri, idare hukuku çerçevesinde yetki dışı işlem kabul edileceğinden, sadece TTK hükümlerine göre geçerli işlem olarak nitelendirilemez.

c. İdarenin Özel Hukuk İşlemleri ve Denetimi

Danıştay içtihatlarında da belediyelerin özel hukuk işlemleri yapabilmesi için yetkili organ kararı ve mevzuatın izin verdiği sınırlar içinde hareket etmesi gerektiği ifade edilmiştir. (4) Yetki dışında yapılan teminat ve kefalet işlemleri;

- Kamu kaynağının amacı dışında kullanılması,

- Hukuka aykırı borç ilişkisi kurulması,

- Sayıştay denetiminde kamu zararı oluşturabilecek işlem niteliği taşıması gibi ciddi riskleri beraberinde getirir.

4- Sayıştay Denetim Bulguları

Sayıştay Başkanlığı’nın yerel yönetimler üzerinde yürüttüğü denetim faaliyetleri, belediyelerin iştirakleri şirketleriyle olan mali ilişkilerinde yaşanan uygulama hatalarını sıklıkla gündeme getirmektedir. Özellikle kefalet verilmesi, belediye mallarının teminat gösterilmesi ve kredi sözleşmelerine taraf olunması gibi işlemler, Sayıştay raporlarında mevzuata aykırı bulunmakta ve çoğu durumda kamu zararı riski doğurduğu gerekçesiyle bulguya konu edilmektedir.

Sayıştay ‘ın çeşitli belediyelere yönelik denetim raporlarında, belediyelerin ve bağlı şirketlerinin kredi işlemlerinde mevzuata aykırı kefalet ve teminat uygulamalarına rastlanılmıştır. Aşağıda, bu bulgulara dair örnekler sunulmaktadır.

- Sakarya Büyükşehir Belediyesi; Belediye, kendi şirketine kredi kullanımı için kefalet vermiştir. Sayıştay raporunda, belediyenin şirketine kefalet vermesini sağlayan herhangi bir mevzuat hükmünün bulunmadığı belirtilmiş ve bu işlemin mevzuata aykırı olduğu değerlendirilmiştir.

- Erzurum Büyükşehir Belediyesi; Belediye meçli kararıyla, ortağı olduğu şirketlere kredi kullanımı için kefalet verilmiştir. Sayıştay, belediyelerin şirketleri lehine kefalet vermesinin mali denge üzerinde belirsizlik ve riskler oluşturacağını, bu nedenle mevzuata aykırı olduğu belirtilmiştir.

- Ordu Altınordu Belediyesi; Belediye, %100 hissesine sahip olduğu şirketin kredi kullanabilmesi için kefil olmuştur. Sayıştay, belediyelerin şirketlerine kefil olmasının mevzuatta yer almadığı ve bu işlemin yasal olmadığını ifade etmiştir.

- Giresun Espiye Belediyesi; Belediye, kendi şirketlerine kredi kullanımı için kefalet vermiştir. Sayıştay, belediyenin meclis kararıyla şirketlerine kefil olmasının mevzuata aykırı olduğu sonucuna varmıştır.

Bu örnekler, belediyelerin ve bağlı şirketlerinin kredi işlemlerinde gerçekleştirdikleri kefalet ve teminat uygulamalarının, mevzuata aykırılık teşkil ettiğini ve kamu kaynaklarını riske attığını göstermektedir.

Sayıştay’ın yukarıda açıklanan örnekler ve diğer yerel yönetim denetimlerinde, aşağıdaki durumların tekrarlanan sorunlar arasında durumların tekrarlanan sorunlar arasında yer aldığı görülmektedir;

- Belediye tarafından kefalet sözleşmesi yapılması ancak belediye meclisi kararı olmadan yürürlüğe konulması,

- Teminat verilmesi ilişkin işlemlerin şirket talebiyle doğrudan belediye başkanı tarafından gerçekleştirilmesi,

- İştirak şirketinin mali yapısının bozulmasına rağmen mali analiz yapılmadan riskli taahhütlerin altına girilmesi,

- Belediyenin kreşi geri ödemelerini fiilen üstlenilmesi sonucu örtülü borç yükümlülüğü doğması.

5- Sonuç

Belediye şirketlerinin ayrı birer tüzel kişilik olması, bu şirketlerin gelir-gider dengelerini ve borç ilişkilerini kendi bütçeleri üzerinden yürütmeleri gerektiğini açıkça ortaya koymaktadır. Türk Ticaret Kanunu’na göre kurulan bu şirketler, kamu tüzel kişisi olan belediyelerden bağımsız olarak faaliyet gösterir. Bu nedenle, belediyelerin söz konusu şirketlerin borçlarına kefil olmaları ya da bu şirketlere ait giderleri kendi bütçelerinden karşılamaları, hem mevzuata aykırıdır hem de kamu zararına yol açabilecek ciddi bir uygulamadır.

5393 sayılı Belediye Kanunu, Türk Borçlar Kanunu ve Türk Ticaret Kanunu çerçevesinde yapılan değerlendirmeler göstermektedir ki, belediyelerin bu tür işlemlere yetkisi bulunmamakta, tüzel kişilik ayrılığı ilkesi gereği iştirak şirketleri borçları, belediyelerin doğrudan mali sorumluluğuna dönüşmemektedir. Sayıştay denetim raporları, bu işlemler yetkisiz ve mevzuata aykırı bularak sıkça kamu zararı riskine işaret etmektedir.

Bu nedenle;

- Belediyelerin kefalet ve teminat gibi uygulamalardan kaçınması,

- İştiraklere destek olacaksa bu desteğin mevzuata uygun yöntemlerle (örneğin sermaye artırımı) yapılması,

- Belediye Kanunu’nda açık ve bağlayıcı yasaklayıcı hükümler getirilmesi,

Bu bağlamda, belediyelerin mali disiplin içinde hareket etmeleri ve kamu kaynaklarını yalnızca kamu hizmetleri için kullanmaları esastır. Belediye şirketlerinin özel borçlarına ilişkin işlemlerden uzak durmalı, kamu kaynakları, kamu hizmetleri dışında hiçbir şekilde teminat unsuru haline getirilmemelidir.

22.04.2025

Kaynak: www.MuhasebeTR.com
(Bu makale kaynak göstermeden yayınlanamaz. Kaynak gösterilse dahi, makale aktif link verilerek yayınlanabilir. Kaynak göstermeden ve aktif link vermeden yayınlayanlar hakkında yasal işlem yapılacaktır.)

>> Duyurulardan haberdar olmak için E-Posta Listemize kayıt olun.

>> SGK Teşvikleri (150 Sayfa) Ücretsiz E-Kitap: hemen indir.

>> MuhasebeTR mobil uygulamasını Apple Store 'dan hemen indir.

>> MuhasebeTR mobil uygulamasını Google Play 'den hemen indir.

>> YILIN KAMPANYASI: Muhasebecilere Özel Web Sitesi 1.249 TL + KDV  Ayrıntılar için tıklayın.