YAZARLARIMIZ
Salih Kan
Sayıştay Denetçi Yardımcısı
salihkan@sayıstay.gov.tr



  Belediye İktisadi Teşebbüslerinin Denetimi ve Bu Şirketlerde Vergi Denetimi Yapılmasını Gerektiren Sebeplere İlişkin Değerlendirme

Tarih: 08.07.2015

1.Giriş

Belediyeler mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçları karşılamak üzere kurulan idari mali özerkliğe sahip belirli görev ve sorumluluklar yüklenmiş kamu tüzel kişilikleridir. Gün geçtikçe artan bu görev ve sorumluluklar 5393 sayılı Kanun’un 14’üncü maddesinde belirtilmiş olup ilgili maddede ekonominin ve ticaretin geliştirilmesi hizmetlerinin belediyelerin görev ve sorumluluklarından olduğu açıkça vurgulanmıştır. Belediyelerin ekonomi ve ticari alanda rol almasının en kolay yöntemi olarak seçilen iktisadi teşebbüsler ülkemizde her geçen gün sayısını arttırarak birçok alanda ticari faaliyet göstermeye başlamıştır. Ayrıca ilgili teşebbüslerin sermaye arttırabilmeleri ve kendi içinde şirketleşerek holdingleşen bir yapı haline gelmeleri belediye iktisadi teşebbüslerinin ( BİT) denetimini zorunlu hale getirmektedir. Makalemizin konusu BİT olarak anılan belediye iktisadi teşebbüslerinin vergi denetimi özelinde denetimi olup konu detaylı olarak aşağıda açıklanmıştır.

2-Belediye İktisadi Teşebbüslerinin Denetimi

2.1-Kuruluş Esnasında Denetim

Mahalli idarelerin şirketleşme tarihleri oldukça eskidir. Ancak şirket kurma girişimleri 1980 yılından itibaren hız kazandığı görülmektedir. Başlangıçta iyi niyetle ulaşmak istedikleri hedefleri gerçekleştirmek için kurulsa da günümüzde şirket kurma adı altında başka amaçlar olduğu ortadadır. Bu amaçları özetlemek gerekirse;

*
  Merkezi yönetimin vesayet yetkisinden ve denetiminden kurtulmak ve mali açıdan özerkliği arttırmak
*
  Personel temini ve istihdamında daha serbest hareket etme olanağı elde etme,
*
  Gelir arttırmada yeni kaynaklar yaratarak, mahalli idarelerin kanunen tabi olduğu belirli mali sınırlamalardan kurtulmak
*
  Özel hukuk statüsünde kurularak avantajlardan yararlanmak
*
  Hizmetleri bürokrasiden uzak, hızlı ve etkin bir biçimde yerine getirebilmek, [1][2]

1994 yılından önce BİT’ler sadece belediye meclisinin kararıyla kurulmaktayken 1994 yılında çıkarılan 4046 sayılı Kanun’nun 26’ncı maddesinde; ‘‘belediyeler ve diğer mahalli idareler ile bunların kurdukları birlikler tarafından ticari amaçla faaliyette bulunmak üzere ticari kuruluşlar kurulması, mevcut veya kurulacak şirketlere sermaye katılımında bulunması, Bakanlar Kurulu'nun izninin alınması ile tamamlanır’’hükmünden de anlaşılacağı üzere BİT’lerin kuruluşu belediye meclisinin şirket kurma kararı ve Bakanlar Kurulu’nun izni ile iki aşamalı bir süreç haline getirildi.

Belediyelerin şirket kurmak ve mevcut şirketlere ortak olmak için Bakanlar Kurulundan izin taleplerini İçişleri Bakanlığı aracılığı ile yapmaları gereklidir. İçişleri Bakanlığı 21.04.2008 gün ve 11273 sayılı (2008/31) Nolu genelgesi ile şirket kurmak ve mevcut şirketlere ortak olmak isteyen belediyelerin izlemeleri gereken prosedürü aşağıdaki şekilde belirlemiştir:          

Belediyeler İçişleri Bakanlığı aracılığı ile yapacakları Bakanlar Kurulu izni taleplerinde;

 1-Şirketin kurulması, devir alınması veya sermaye katılım miktarının belirlenmesine dair meclis kararının,

2-Kurulacak şirkete ait gerekçe raporu, amaç ve faaliyet konusunun,

3-Mevcut şirkete ortak olunacaksa, bu şirkete ait bilânçosunun,

4-Kurulacak, devir alınacak veya sermaye katılımında bulunacak şirketin ana sözleşmesi veya taslağının,

 5-Kurulacak şirkete ait fizibilite etüdü raporunun,

 6-Talepte bulunan idarenin müracaat tarihi itibariyle genel mizanının,

7-Bedelsiz devir söz konusu ise ilgili şirketin bilânçosunun,

8–4646 sayılı Kanun uyarınca yapılacak müracaatlarda ilgili firmanın EPDK’ dan aldığı dağıtım lisansı örneğinin, talep yazıları ekinde Bakanlığa gönderilir ve İçişleri Bakanlığı bu bilgileri toplamak suretiyle belediyelerin şirket kurma ve ortak olma taleplerini Bakanlar Kurulu izni için Başbakanlığa göndererek izin alınır ve tamamlanır.[3]

Yukarıdaki açıklamalar ışığında şirket kurmanın şartlarının ağırlaştığı ve zorlaştığı söylenebilir. Bu nedenle belediyeler 4046 sayılı Kanun’dan sonra yeni şirket kurmaktansa var olan iktisadi teşebbüslerin şirket kurması yöntemini benimsemiştir. Son dönemlerde ise belediyeler şirket hibeleri yöntemi ile iktisadi teşebbüslere sahip olabilmektedir. Danıştay 8’inci dairesinin 2008/4976 esas nolu kararıyla da mevzuata aykırı bulunmayan bu yöntemde; belediyelere şartlı veya şartsız hibe(bağış) mekanizması kullanılmak suretiyle bedelsiz şirket devirleri yapılmakta, herhangi bir kısıtlamaya, bürokrasiye maruz kalmadan belediyelerin şirket sahibi olmasının yolu açılmaktadır. Tüm bu açıklanan yöntemlerle belediyeler ticari hayatta istediği gibi kendilerine yer bulmuş ve bu şekilde devam ederse bu gibi yöntemlerle ticari hayattaki yerlerini iyice sağlamlaştıracaklardır.

2.2-Faaliyetin İcrasında Denetim

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun ‘‘Denetim Kapsamı ve Türleri’’ başlıklı 55’inci maddesinde denetimin; iş ve işlemlerin hukuka uygunluk, malî ve performans unsurlarını kapsayacak şekilde iç ve dış denetim olarak ikiye ayrılmış olduğu ve bu denetimlerin 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim Kanunu hükümlerine göre yapılması gerektiği belirtilmiştir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim Kanunu’nun 63’üncü ve 68’inci maddelerine göre iç denetim kurumun kendi iç denetçi kadrolu personeli tarafından icra edilecek bir denetim türü olduğu, dış denetimin ise genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları dikkate alınarak hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin mali faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden Sayıştayca yerine getirilen incelemeyi kastetmekte olduğu belirtilmiştir.

5393 sayılı Belediye Kanun’un 55’inci maddesinin devamında ise belediyelerin bağlı kuruluşlarının, işletmelerinin ve şirketlerinin de yukarıdaki esaslara göre denetlenmesi gerektiği ve belediyenin malî işlemler dışında kalan diğer idarî işlemleri, hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısından İçişleri Bakanlığı tarafından denetlenebileceği belirtilerek ilgili şirketlerin merkezi idarenin vesayet denetimi altında olduğu da vurgulanmıştır.

2.2.1-Merkezi İdarenin BİT’ler Üzerinde Denetimi

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 70’inci maddesinde belediyelerin verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usûllere göre şirket kurabileceği, aynı Kanun’un 18’inci maddesinde ise meclisin görev ve yetkileri arasında “6762 sayılı Türk Ticaret Kanunu’na tâbi ortaklıklar kurulmasına veya bu ortaklıklardan ayrılmaya, sermaye artışına ve gayrimenkul yatırım ortaklığı kurulmasına karar verebileceği belirtilmiştir. Bu maddeler birlikte değerlendirildiğinde belediyeler ticaret kanunun hükümlerine göre sermaye şirketi olarak belirlenmiş anonim veya limited şirket kurabileceği veya ortak olabileceği ortaya çıkmaktadır.[4]

Belediye iktisadi kuruluşları yukarıda da açıklandığı üzere hem yapısı gereği kamu kurumları gibi hem de ticari kanunlara göre yönetilen tüzel kişilikleri piyasa da faaliyet gösteren ticari şirketler gibi belirli denetimlerden geçmektedir.

 Bu denetimlerin başlıcaları;

            -  Belediye İktisadi Teşebbüslerinde mali, idari vb konularda Başbakanın izni ve onayı ile Başbakanlık Teftiş Kurulu Başkanlığı’nın yapacağı denetimleri,

            - Anonim ve limited şirketlerin vergi kanunları hükümlerine göre Kurumlar Vergisi mükellefi olması nedeniyle Maliye Bakanlığı Vergi Denetim Kurulu tarafından yapılacak vergi denetimleri,

            - 5393 sayılı Kanun’da belirtildiği üzere İçişleri Bakanlığı’nın mali işlemler dışında kalan diğer idarî işlemleri, hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısından yapacağı denetimler

            -Anonim ve limited şirketlerin tabi olduğu 6102 sayılı Ticaret Kanunu hükümlerine tabi olması nedeniyle Bilim Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından yapılacak denetimler,Sıralanabilir.

2.2.2- Sayıştay Denetimi (Dış Denetim)

Anayasamızın 160’ıncı maddesinde belirtildiği üzere Sayıştay merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir. Yine aynı maddede Mahallî idarelerin hesap ve işlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanması Sayıştay tarafından yapılacağı ayrıca belirtilmiştir.

6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun denetim alanı başlıklı 4’üncü maddesinde Sayıştay ;

a)      Merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarını, mahallî idareleri, sermayesindeki kamu payı doğrudan veya dolaylı olarak %50’den fazla olan özel kanunlar ile kurulmuş anonim ortaklıkları, diğer kamu idarelerini (kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları hariç),

b)      Kamu payı %50’den az olmamak kaydıyla (a)bendinde sayılan idarelere bağlı veya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketleri, denetler.

hükmünden Sayıştay’ın kamuda hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlık esasları çerçevesinde,  kamu kaynağı kullanan mahalli idareler ve mahalli idarelerin payını %50’den az olmamak kaydıyla mahalli idarelere bağlı veya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketlerin Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetleyeceği anlaşılmaktadır.

Anayasa Mahkemesi 04.12.2014 tarihinde vermiş olduğu ve Resmi Gazete de yayınlanmasından itibaren 6 ay içinde yürülüğe girecek kararında[5] yukarıda belirtilen kamu payı oranının %50 den fazla hükmünü anayasaya aykırı bularak iptal etmiştir. Bu durum kamu payı %1 bile olsa her türlü kamu kaynağı kullanan idare, kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketlerin Sayıştayca denetlemesinin önünü açmıştır.

6085 sayılı Kanun’un tanımlar başlıklı 2’nci maddesinde Sayıştay denetiminin düzenlilik ve performans denetiminin bütünün kastettiği, düzenlilik denetiminin mali denetim ve uygunluk denetiminden oluşacağı belirtilmiştir. Mali denetimin kamu idarelerinin hesap ve işlemleri ile mali faaliyet, mali yönetim ve kontrol sistemlerinin değerlendirme sonuçları esas alınarak, mali rapor ve tablolarının güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin denetimin; uygunluk denetiminin ise kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunun incelenmesine ilişkin denetiminin anlaşılması gerektiği açıklanmıştır.

Yukarıdaki açıklamaları özetlemek gerekirse Sayıştay belediye iktisadi kuruluşlarının hem gelirlerini, giderlerini hesap ve işlemlerinin denetimini hem mali yönetim ve kontrol sistemlerinin denetimi yapmaktadır.

    3- Bu Şirketlerde Vergi Denetimi Yapılmasını Gerektiren Sebeplere İlişkin Değerlendirme

Ülkemizde vergi denetimi Maliye Bakanlığına bağlı Vergi Denetim Kurulu tarafından yerine getirilmektedir. 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun 134’üncü maddesinde vergi incelemesinde maksadın, ödenmesi gereken vergilerin doğruluğunu araştırmak, tespit etmek ve sağlamak olarak tanımlanmıştır.

216 sayılı Vergi Usul Kanunu’nda vergi incelemesinin maksadı açıklanmış olsa da aslında vergi denetiminin kesin ve net bir tanımı yoktur ancak devletin yetkili organları tarafından gerçekleştirilen, vergi güvenliğini (ödenmesi gereken verginin zamanında ve eksiksiz olarak ödenmesini) sağlamaya yönelik çeşitli tedbirleri ve teknikleri kapsayan ve devamlılık özelliği olan bir kavramdır[6].

Vergi denetiminde ki amaç 4 başlık altında sayılabilir.

 Bunlar;

·
         Mali Amaç: Vergi denetiminin mali amacı devlet bütçesini finanse etmektir. Günümüz dünyasında devlete yüklenen görevler oldukça fazla artmış ve bu ek ve yeni görevler bütçe harcamalarını arttırmıştır. Artan bütçe harcamalarına karşın vergi gelirlerini yeni vergiler ihdas ederek, var olan vergi oranlarını arttırarak yükseltmek yerine vergi denetimi ile arttırabilmektedir. Vergi denetiminin yüksek olduğu durumlarda mükelleflerin doğru beyanda bulunma eğilimlerini arttıracaktır.

·
         Ekonomik Amaç: Vergi denetiminin mali amacının yani gelir sağlama amacının dışında kayıt dışı ekonomiyle mücadele etmek, enflasyonist etkileri ortadan kaldırmak gibi ekonomik amaçları da bulunmaktadır.

·
         Hukuki Amaç: Vergi denetimleri, kamu hukukunun bir bölümünü meydana getiren vergi kanunlarına dayanılarak yapılmaktadır. Getirmiş olduğu vergileri gereği gibi uygulamak, bir toplumda devletin gücü ve saygınlığı ile yakından ilgilidir. Dolayısıyla başka hiçbir neden olmasa bile devlet, egemenlik hakkını kullanarak getirdiği vergileri üzerinde hiçbir kuşkuya yol açmayacak tarzda uygulamakla yükümlüdür. Uygulama alanında bunu mümkün kılmanın başta gelen yolu ise, etkin bir vergi denetiminin gerçekleştirilmesidir[7].

·
         Sosyal Amaç: Vergi denetiminin sosyal amacı gelir adaletini sağlamaktır. Bu amaç Anayasamızın 73. Maddesinde de hüküm bularak herkesin ödeme gücüne göre vergi ödemesini esas koşul olarak düzenlemiştir. Bu amaca ulaşmanın yolu ise vergi kanunlarına tam uyumun gerçekleşmesi ile bu da yine etkin bir vergi denetimi ile sağlanabilir.

BİT’ler özel hukuk hükümlerine tabi olarak piyasa ekonomisinin içinde yer aldığı, şirketlerin kendi içinde holdingleşen bir yapı olarak şirketleşebileceği de düşünüldüğünde bu şirketlerin ekonomi içerisindeki yeri ve önemi, vergi denetimi altında olması gerekliliğini arttırmaktadır. Bu gereklilik her geçen gün bu şirketlerin sayısı, faaliyet alanı, sermaye ve harcamalarının artışıyla doğru orantılı olarak artmaktadır. Örneğin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu belediye şirketlerinin belediye ihalelerine girmesini yasaklamışken; 4964 sayılı Kanun’la yapılan düzenleme neticesinde bu durum ortadan kaldırılarak belediye şirketlerinin belediye ihalelerine katılabilmelerini sağlamıştır. Bu gibi gelişmeler bu şirketlerin piyasa gücünü arttırmakta birlikte harcama ve sermaye kalemlerinde de artışa neden olmaktadır.

Bu şirketlere ülkemizdeki belediyecilik tarzı odağında bakıldığında ise belediyelerin siyasi ve konjonktürel gelişmelere göre bu şirketlerin faaliyetlerini yönlendirebildiği ve hatta bu şirketlerde yönetici kademelerinde genellikle belediye üst yöneticilerinin yer alması bu şirketlerin kendilerini devletin bir kurumu gibi görmesine ve ticari hayatta faaliyette bulunan, vergi mükellefiyeti olan bir şirket bilinçte hareket etmemelerine sebep olmaktadır.

Bunun sonucunda da bu şirketler;

            -Belediyeye ait bazı muaflık ve istisnalarından kendilerini yararlandırmak,

            -Kanuna aykırı olarak sosyal giderler üstlenmek,(Anket yaptırmak, spor klüplerine, fakirlere yapılan bağış vb)

            -Kanunlara aykırı olarak belediye adına işlemlerde bulunmak,

            -Belediyelere faizsiz borç vermek,

            -Belediyelerin ücretsiz olarak reklamlarını yapmak,

            -Maddi duran varlıklarını ve personelini belediye işlerinde kullandırmak,

            -Oy kaygısı vb sebeplerle satışlarını düşük bedellerle gerçekleştirmek,

            -Denetim kapsamında olmamaları nedeniyle sahte belge kullanma, alış belgelerinde mükerrer kayıtlar, kayıt dışı satış, hasılat gizlemek hareketlere başvurmak,gibi durumlar neticesinde vergi kayıp kaçağına neden oldukları ülkemizde yaşanılası görülen haller olarak karşımıza çıkabilmektedir.

4. SONUÇ

Yukarıda yapılan açıklamalar ışığında özetlemek gerekirse, kamu kaynağı kullanan bu şirketlerin denetimi, mali saydamlık ve hesap verebilirlik ilkeleri çerçevesinde değerlendirildiğinde kamuoyu için bir zorunluluktur. Ayrıca piyasa şartlarında her geçen gün sayılarının, faaliyet alanlarının artışı, bu şirketlerin ticari ve vergisel açıdan denetlenmesini vergi adaleti ve sosyal adalet bakımından da gerektirmektedir. Bu kapsamda alınan son Anayasa Mahkemesi kararı ile Sayıştay denetiminde getirilmiş olan %50 kamu payı sınırının ortadan kalkması, bu şirketlerin mali denetimin ve uygunluk denetiminin tamamen önünü açmış, bu şirketlerin denetiminde görevli dağınık yapı kısmen de olsa giderilerek geleceğe yönelik olumlu beklentiler oluşturmuştur.

Kaynakçalar:

5393 sayılı Belediye Kanunu

6085 sayılı Sayıştay Kanunu

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu

5216 Büyükşehir Belediyesi Kanunu

Nalçakar Haluk Belediyelerde Şirket Kurulması http://www.mihder.org.tr/Files/belediyelerde_sirket_kurulmasi.pdf

Karanfiloğlu A.Yasin Yerel Yönetimlerin Denetimi  www.sayıstay.gov.tr/yayinicerik/aras09yerekyonetim.pdf

Meşe Mustafa Belediye Şirketleri Üzerine Bir Değerlendirme Sayıştay Dergisi Makale http://www.sayder.org.tr/e-dergi-belediye-sirketleri-uzerine-bir-degerlendirme-12-23.pdf

Özdemir Gürbüz Belediye İktisadi Teşebbüsleri’nin Kuruluş Amacı, Hukuki Dayanakları ve Güncel Durum Makale,

http://www.yerelnet.org.tr/basvuru_kaynaklari/yy_mevzuati/mevzuat_detay.php?kod=483&turu=ge 20.06.2015

Abdioğlu Hasan Vergi Denetiminde Kırmızı Bayrakların Kullanımı www.journal.mufad.org.tr/attachments/article/338/16.pdf

www.anayasa.gov.tr

SAVAŞ Hasan Hüseyin Vergi Gelirlerinin Denetimin ve Denetiminde Etkinlik Kavramı Makale, http://www.basarmevzuat.com/dergi/2000-12/a/vergigelirden.htm

 

[1] Özdemir Gürbüz Belediye İktisadi Teşebbüsleri’nin Kuruluş Amacı, Hukuki Dayanakları ve Güncel Durum Makale

[2]  Karanfiloğlu A.Yasin Yerel Yönetimlerin Denetimi Makale

[3] Nalçakar Haluk Belediyelerde Şirket Kurulması http://www.mihder.org.tr/Files/belediyelerde_sirket_kurulmasi.pdf 20.06.2015

[4]  Nalçakar Haluk Belediyelerde Şirket Kurulması http://www.mihder.org.tr/Files/belediyelerde_sirket_kurulmasi.pdf 20.06.2015

[6] Hesap Uzmanları Kurulu, Türk Vergi Sistemi ve 50. Yılında Hesap Uzmanları Kurulu, HUK50. Yıl Armağanı,Ankara,1995, s:93.

Kaynak: www.MuhasebeTR.com
(Bu makale yazılı veya elektronik ortamda kaynak göstermeden yayınlanamaz. Kaynak göstermeden yayınlayanlar hakkında yasal işlem yapılacaktır .)
 

GÜNDEM