Mali Kural Kanunu Tasarısı

 

MALİ KURAL KANUNU TASARISI

 

 

BİRİNCİ BÖLÜM

Amaç, Kapsam, Tanımlar ve Temel İlkeler

 

Amaç

MADDE 1- (1) Bu Kanunun amacı, mali sürdürülebilirliğin ve öngörülebilirliğin artırılması suretiyle makroekonomik istikrarın güçlendirilmesi için kamu mali yönetiminde uygulanacak mali kuralları ve bunlara ilişkin ilke, esas ve usulleri düzenlemektir.

 

Kapsam

MADDE 2- (1) Bu Kanun, genel yönetimi, 8/6/1984 tarihli ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye tabi kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları ile 24/11/1994 tarihli ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanuna tabi olup, sermayesinin yarısından fazlası kamuya ait olan işletmeci kuruluşları kapsar.

 

Tanımlar

MADDE 3- (1) Bu Kanunun uygulanmasında;

a) Genel yönetim: Merkezi yönetim bütçesine dahil kamu idareleri, döner sermayeler, işsizlik sigortası fonu dahil sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareler ile Avrupa Hesaplar Sistemine uygun olarak Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası ve Türkiye İstatistik Kurumunun da görüşünü almak suretiyle Maliye Bakanlığınca belirlenen diğer kamu idarelerini ve fonları,

b) Genel yönetim açığı: Genel yönetimin Maliye Bakanlığı tarafından çerçevesi belirlenerek kamuoyuna duyurulan Avrupa Hesaplar Sistemi ile uyumlu konsolide açığını,

ifade eder.

 

Temel ilkeler

MADDE 4- (1) Mali kural uygulamasının temel ilkeleri şunlardır:

a) Mali kuralın uygulanmasında basitlik, doğruluk, saydamlık ve hesap verilebilirlik esastır.

b) Mali kuralın uygulanmasına ilişkin veriler tam ve zamanında kamuoyuyla paylaşılır.

c) Bu Kanun kapsamındaki kuruluşların muhasebe ve raporlama işlemleri Avrupa Hesaplar Sistemi ve diğer uluslararası standartlarla uyumlu olarak yürütülür.

ç) Genel yönetim kapsamına alınacak kuruluşların belirlenmesinde Avrupa Hesaplar Sistemi esas alınır.

d) Muhasebe ve istatistik yöntemlerinde önemli bir değişiklik yapılması halinde, kamuoyu zamanında bilgilendirilir ve geçmiş veriler yeni duruma uygun olarak raporlanır.

 

İKİNCİ BÖLÜM

Mali Kurala İlişkin Hükümler

 

Mali kural

MADDE 5- (1) Herhangi bir yılda genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranı, bir önceki yıl genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranına aşağıdaki şekilde belirlenen genel yönetim açık uyarlamasının eklenmesi suretiyle hesaplanan tavanı aşamaz.

         a) Genel yönetim açık uyarlaması, açık etkisi ile konjonktürel etkinin toplamından oluşur.

         b) Açık etkisi, bir önceki yıl genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranından, genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranına ilişkin uzun dönemli hedef olan yüzde birin çıkarılması sonucu bulunan değerin -0,33 ile çarpılması suretiyle hesaplanır.

         c) Konjonktürel etki, ilgili yıl reel gayrisafi yurtiçi hasıla artış oranından yüzde beşin çıkarılması sonucu bulunan değerin -0,33 ile çarpılması suretiyle hesaplanır.

         (2) Döner sermayeli işletmelerin bütçelerinde gelir ve gider denkliğinin sağlanması esastır.

         (3) 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye tabi kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları ile 4046 sayılı Kanuna tabi olup sermayesinin yarısından fazlası kamuya ait olan işletmeci kuruluşlar, toplulaştırılmış bazda borçlanma gereği oluşturamaz.

        

         Uygulama

MADDE 6- (1) Genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranına ilişkin tavan, 5 inci maddenin birinci fıkrasına göre belirlenerek üçer yıllık dönemler itibarıyla Orta Vadeli Program ve Mali Planda açıklanır.

(2) Birinci fıkra çerçevesinde genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranına ilişkin tavan belirlendikten sonra genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranında ve/veya reel gayrisafi yurtiçi hasıla artış oranında değişiklik olması halinde, söz konusu tavan, 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 18 inci maddesi uyarınca yapılacak Yüksek Planlama Kurulu toplantısında ve Orta Vadeli Program ve Mali Plan çalışmalarında güncellenerek kamuoyuna duyurulur.

(3) Herhangi bir yıl için 5 inci maddenin birinci fıkrasına göre belirlenecek olan genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranına ilişkin nihai tavan, o yıla ilişkin gerçekleşen reel gayrisafi yurtiçi hasıla artış oranı ve bir önceki yıl gerçekleşen genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranı kullanılarak belirlenir. Mali kuraldan sapma olup olmadığı, o yıl için gerçekleşen genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranı ile nihai tavan mukayese edilerek yapılır.

(4) Orta Vadeli Program ve Mali Planda ve Yıllık Programda; genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranının belirlenmesinde esas alınan temel ekonomik hedefler, tahminler ve varsayımlar ile bunların tutarlılığı ve risklerine ilişkin değerlendirmelere, temel ekonomik büyüklüklere ilişkin yurt içi ve yurt dışı resmi ve özel kuruluşların tahminlerine, mali kurala ilişkin gerçekleşmelere, varsa kuraldan sapmalar ve sapmanın gerekçeleri ile mali kurala uyum için gerçekleştirilecek politika ve düzenlemelere yer verilir.

(5) Genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranının mali kurala göre belirlenen tavanın üzerinde gerçekleşmesi olasılığının ortaya çıkması halinde, Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve Hazine Müsteşarlığınca müştereken tedbir alternatifleri hazırlanır ve Ekonomi Koordinasyon Kurulunun başkanı olan bakan tarafından Bakanlar Kuruluna sunulur.

(6) 25/10/1983 tarihli ve 2935 sayılı Olağanüstü Hal Kanununun 3 üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi uyarınca olağanüstü hal ilan edilmesi durumunda, doğrudan olağanüstü hal ile ilgili olarak yapılan genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçelerinde öngörülmeyen ilave harcamalar bu maddenin üçüncü fıkrası kapsamında hesaplanan kesin tavana eklenir.

 

Raporlama, denetim ve istatistiklerin derlenmesi

         MADDE 7- (1) Orta Vadeli Program ve Mali Planın yayımını takip eden onbeş gün içinde Maliye Bakanı ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının bağlı olduğu bakan, Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonunu özel gündemli bir toplantıda, hedefler, gerçekleşmeler, güncellemeler ve varsa kuraldan sapmalar ile sapmaların gerekçeleri konusunda bilgilendirir.

         (2) Genel yönetime ilişkin mali verilerin; ilk üç çeyrek gerçekleşmeleri, dönemi izleyen ikinci ayın sonuna kadar, yıllık gerçekleşmeleri ise izleyen yılın nisan ayının sonuna kadar Maliye Bakanlığı tarafından Mali Kural İzleme Raporu ile kamuoyuna duyurulur.

         (3) 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye tabi kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları ile 4046 sayılı Kanuna tabi olup sermayesinin yarısından fazlası kamuya ait olan işletmeci kuruluşlara ilişkin mali verilerin; ilk üç çeyrek gerçekleşmeleri, dönemi izleyen üçüncü ayın sonuna kadar, yıllık gerçekleşmeleri ise izleyen yılın mayıs ayı sonuna kadar Hazine Müsteşarlığı tarafından kamuoyuna duyurulur. Hazine Müsteşarlığı genel yönetime dahil kamu idarelerinin doğrudan veya dolaylı olarak sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip olduğu veya kontrolü altında yer alan diğer işletmelerden veri almaya, bu verileri derlemeye, raporlamaya ve bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemeye yetkilidir.

         (4) Yıllık gerçekleşmelere ilişkin Mali Kural İzleme Raporunda yer alan verilerin doğruluğu, güvenilirliği ve önceden belirlenmiş standartlara uygunluğu bakımından değerlendirilmesi, Sayıştay tarafından yapılır ve sonuçları, Raporun yayımından itibaren kırkbeş gün içinde kamuoyuna duyurulur.

         (5) Sosyal Güvenlik Kurumu koordinatörlüğünde, Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve Hazine Müsteşarlığı temsilcilerinden oluşan bir Komisyon tarafından her yıl mayıs ayı sonuna kadar emeklilik ve genel sağlık sigortalarının uzun dönemli aktüeryal dengesine ilişkin hesaplamaları içeren rapor hazırlanarak kamuoyuna duyurulur.

         (6) Genel yönetime dahil kamu idarelerinin mali istatistiklerine esas teşkil edecek verilerinin teslimine ilişkin süre belirlemeye, olağandışı durumlarda veri gönderilmesi için ek süre vermeye, bu süreler içerisinde hazırlanan verileri almaya, hesapların derlenmesi ve gönderilmesinden sorumlu birim yöneticilerini kamu idareleri itibarıyla belirlemeye ve bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir.

 

 

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

Çeşitli ve Son Hükümler

           

Mahsup ve terkin işlemlerinin bütçeleştirilmesi

            MADDE 8- (1) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin kesinleşmiş borç ve alacaklarının mahsup işlemleri ile alacaklarının terkin edilmesi işlemleri, bütçeleriyle ilişkilendirilmeksizin yapılamaz.

 

Değiştirilen mevzuat

MADDE 9- (1) 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununun;

a) 62 nci maddesine birinci fıkra olarak aşağıdaki fıkra eklenmiştir.

“Belediye bütçesi, Maliye Bakanlığının görüşü alınarak İçişleri Bakanlığı tarafından hazırlanan ve temmuz ayı içerisinde yayımlanan Mahalli İdareler Bütçe Hazırlama Rehberine uygun olarak hazırlanır.”

b) 68 inci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi aşağıdaki şekilde değiştirilmiş ve üçüncü fıkrası yürürlükten kaldırılmıştır.

“e) Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam yüzde onunu geçmeyen iç borçlanmayı belediye meclisinin kararı; yüzde onunu geçen iç borçlanmayı ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı, Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanın uygun görüşü ve İçişleri Bakanlığının vereceği onay ile yapabilir.”

(2) 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun;

a) 45 inci maddesine birinci fıkra olarak aşağıdaki fıkra eklenmiştir.

 “İl özel idaresi bütçesi Maliye Bakanlığının görüşü alınarak İçişleri Bakanlığı tarafından hazırlanan ve temmuz ayı içerisinde yayımlanan Mahalli İdareler Bütçe Hazırlama Rehberine uygun olarak hazırlanır.”

b) 51 inci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi aşağıdaki şekilde değiştirilmiş ve üçüncü fıkrası yürürlükten kaldırılmıştır.

“e) İl özel idaresi ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam yüzde onunu geçmeyen iç borçlanmayı il genel meclisinin kararı; yüzde onunu geçen iç borçlanmayı ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı, Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanın uygun görüşü ve İçişleri Bakanlığının vereceği onay ile yapabilir.”

(3) 5018 sayılı Kanunun;

a) 16 ncı maddesinin madde başlığı “Orta Vadeli Program ve Mali Plan ve bütçe hazırlama rehberi” şeklinde değiştirilmiştir.

b) 16 ncı maddesinin ikinci ve üçüncü fıkraları aşağıdaki şekilde değiştirilmiş ve üçüncü fıkrasından sonra gelmek üzere maddeye aşağıdaki fıkra eklenmiştir.

“Merkezi yönetim bütçesinin hazırlanma süreci Bakanlar Kurulunun haziran ayının onbeşine kadar toplanarak Orta Vadeli Program ve Mali Planı kabul etmesiyle başlar. Orta Vadeli Program ve Mali Plan, aynı süre içinde Resmî Gazetede yayımlanır.

Orta Vadeli Program ve Mali Plan, Maliye Bakanlığı ve Hazine Müsteşarlığı ile işbirliği içerisinde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından hazırlanır. Orta Vadeli Program ve Mali Planda; kalkınma planları, stratejik planlar, genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda oluşturulan makro politikalar, ilkeler, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik ve mali büyüklükler ile bunlarla uyumlu olmak üzere gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri, hedef açık tavanları, borçlanma durumu ve merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin ödenek teklif tavanları yer alır.”

      “Orta Vadeli Program ve Mali Plan, yürürlükte bulunan ve yürürlüğe konulacağı açıklanmış olan politikalar ile mali ve ekonomik görünüm üzerinde etkili olabilecek diğer önemli gelişmeler dikkate alınarak hazırlanır.”

c) 16 ncı maddesine aşağıdaki fıkra eklenmiştir.

“Merkezi yönetim kapsamı dışındaki kamu idareleri Orta Vadeli Program ve Mali Planda yer alan politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri, hedeflenen açık ile gelir ve gider tahminlerini bütçe hazırlık ve uygulamalarında dikkate alır.”

ç) 18 inci maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde yer alan “Orta vadeli malî planı” ibaresi “Orta Vadeli Program ve Mali Planı” şeklinde değiştirilmiştir.

d) 34 üncü maddesinin dördüncü fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

“Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde, bütçede ödeneği öngörülmüş olmakla birlikte, mal veya hizmet teslim alınmış, iş yaptırılmış veya diğer hallerde ilgili mevzuatına göre kamu idaresi bakımından borcun tahakkuk ettirilmesi gereken bir safhaya gelmiş olmasına rağmen altmış gün içerisinde ödeneğinin gönderilmemiş olması halinde söz konusu giderler dayanağını oluşturan harcama belgeleri de eklenmek suretiyle usulüne göre gerçekleştirilerek ilgili hesaplara alınır ve ödeneğinin temin edilmesi halinde ödenir. Bu tutarlara ilişkin ödenek işlemleri en geç mali yıl sonuna kadar tamamlanır. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca düzenlenir.”

(4) 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin; 

a) 29 uncu maddesine yedinci fıkra olarak aşağıdaki fıkra eklenmiştir.

“7. Teşebbüsler, Hazine Müsteşarlığının görüşünü alarak Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanacak usul ve esaslar çerçevesinde stratejik planlarını hazırlar.”

b) 32 nci maddesinin birinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

“1. Teşebbüslere ait uzun vadeli veya yıllık genel yatırım ve finansman programlarının hazırlanmasında, finansman imkanları ve teşebbüslerin yatırım kapasiteleri göz önünde tutulur ve toplulaştırılmış borçlanma gereği oluşturulmaması esas alınır.”

 

Yürürlükten kaldırılan hükümler

MADDE 10- (1) 24/11/1994 tarihli ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanunun geçici 23 üncü maddesinin ikinci fıkrasının ikinci ve üçüncü cümlesi ile geçici 24 üncü maddesinin ikinci fıkrasının üçüncü cümlesi ve üçüncü fıkrası,

(2) 20/2/2001 tarihli 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanununun 14 üncü maddesinin beşinci fıkrasının üçüncü, dördüncü ve beşinci cümleleri,

(3) 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun     52 nci maddesinin dördüncü fıkrası,

yürürlükten kaldırılmıştır.

 

Yürürlük

MADDE 11- (1) Bu Kanunun;

a) 7 nci maddesinin beşinci fıkrası 1/1/2012 tarihinde,

b) Diğer hükümleri yayımı tarihinde,

yürürlüğe girer.

 

Yürütme

MADDE 12- (1) Bu Kanun hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür.

 

 

 

 

GENEL GEREKÇE

 

Dünya genelinde, özellikle 1980’li yıllardan itibaren artmaya başlayan bütçe açıkları, borç stokunu artırarak kamu finansmanı dengesinin bozulmasına, makroekonomik istikrarın zedelenmesine ve bazı ülkelerde ekonomik krizlerin tetiklenmesine neden olmuştur. Bu gelişmeler sonrasında, sürdürülebilir maliye politikaları ile makroekonomik istikrarın sağlanması ve öngörülebilirliğin artırılması için temel ekonomik ve mali göstergelerde daimi nitelikteki bazı sayısal hedeflerin, sınırlamaların ve ilkelerin belirlenmesi şeklinde tanımlanan mali kurallar veya “kurala dayalı maliye politikaları” hızla yaygınlık kazanmıştır.

Nitekim, mali kural uygulayan ülkelerin sayısı önemli ölçüde artarak, 1990 yılında 7 iken 2009 yılı sonunda 90’a yükselmiştir. Gelişmekte olan ülkelerde de son zamanlarda gözlemlenen bu eğilim ile birçok ülke mali sorumluluk yasaları altında kurallı maliye politikası uygulamasına geçiş yapmıştır. Bu kapsamda Hindistan, Brezilya, Arjantin, Şili ve Macaristan gibi ülkeler belirli mali göstergelere koyduğu sayısal sınırlamalar ile mali kural uygulayan ülkeler olarak ön plana çıkmaktadır.

2008 yılının son çeyreğinde başlayarak 2009 yılında etkisini gösteren küresel finansal kriz ülkelerin kamu açıklarını ve borç stokunu önemli ölçüde artırmıştır. Krize karşı alınan mali önlemlerin neticesi olarak genel devlet borç stoku gelişmekte olan G-20 ülkelerinde yüzde kırkı, gelişmiş G-20 ülkelerinde ise yüzde yüzü aşmıştır. Bu durum piyasalarda ve kamuoyunda mali sürdürülebilirlik hususunda endişe yaratmış ve mali disiplinin temini için mali kural uygulamalarına ilişkin düzenlemelerin önemini artırmıştır.

Mali kural uygulaması ile;

- Kamu açığı ve borç yükünü sürdürülebilir bir yapıya kavuşturmak,

- Mali disiplin anlayışını kalıcı hale getirmek,

- Maliye politikasına olan güveni artırmak,

- Artan güven ve kredibiliteyle beraber risk priminin düşmesini sağlayarak borçlanma maliyetini azaltmak,

amaçlanmaktadır.

Ülke uygulamaları incelendiğinde tek tip bir mali kural bulunmamakta, farklı mali kuralların farklı avantaj ve dezavantajları bulunmaktadır. Mali kuralların seçimi, tasarımı ve uygulama biçimi, ülkelerin içinde bulundukları ekonomik koşullar, gelişmişlik düzeyleri, yönetim kültürü ve gelenekleriyle yakından ilişkilidir. Ancak mali disiplini ve makroekonomik istikrarı sürdürmesi açısından mali kuralların belirli özellikleri bünyesinde taşıması da önemlidir.

Mali kural, her şeyden önce bir ülkenin kamu açığını ve borç stokunu sürdürülebilir seviyede tutmalıdır. Beklenmedik durumlarda kuraldan sapma olduğu zamanlar, telafi edici mekanizmaların tesis edilmesi ve bu mekanizmaların da telafileri zamana yayarak hayata geçirmesi de arzu edilen bir diğer özelliktir. Ekonomi teorisinde iş çevrimlerini etkileyen önemli faktörlerden biri de maliye politikası olup, söz konusu politikanın iş çevrimlerini istikrarlı hale getirecek şekilde uygulanması makroekonomik istikrar adına önem arz etmektedir. Bu çerçevede mali kural ile uygulanacak olan maliye politikalarının da otomatik istikrarlandırıcıların işleyiş mekanizmasını bozmaması gerekir. Bu yüzden mali kural uygulamalarının karşıt-döngüsel özellik göstermesi önemlidir. Bir diğer deyişle ekonominin daralma dönemlerinde genişleyici maliye politikasına izin vererek ekonomik canlanmaya katkıda bulunması, büyüme dönemlerinde sıkılaştırıcı maliye politikasına izin vererek hem elde edilen fazla gelirin tasarruf edilerek genişleyici maliye politikasına ihtiyaç duyulduğu anlarda gereken kaynağı sağlaması hem de iş çevrimlerinin şiddetini azaltması gerekmektedir.

Mali kuralların kamuoyunda kolaylıkla takip edilebilmesi, şeffaflık ve hesap verebilirlik açısından önemli bir husustur.  Bu nedenle mali kuralın basit ve anlaşılır olması istenilen bir diğer özelliktir. Kurallı maliye politikasının mali disiplini sağlaması açısından kamunun tamamının kapsanması önemlidir.

Mali kuralların dayandırıldığı göstergeler, mali kuralın başarılı bir şekilde uygulanması açısından önem arz etmektedir. Mali kurallar genel olarak gelire, harcamaya, bütçe dengesine veya borç stokuna ayrı ayrı veya birlikte konulan sayısal sınırlar ile uygulanabilmektedir.

Hem harcama hem de gelir tarafını dikkate alan ve borç stoku ile doğrudan bağlantısı olan bütçe dengesi kuralları son zamanlarda birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülke tarafından benimsenmiş durumdadır.

Mali kuralın uygulanma zamanının belirlenmesi, mali kuralın başarısı için önem arz eden bir diğer husustur. Mali kuralı başarı ile uygulayan birçok ülkenin uygulamaya başlamadan önce birtakım yapısal reformları hayata geçirdiği gözlemlenmektedir. Bu çerçevede, kamu mali yönetimi reformları adı altında, bütçelerin orta vadeli bir bakışla hazırlanması, bütçe sürecinde şeffaflık ve hesap verebilirliği artırmaya yönelik veri hazırlama ve yayımlama, raporlama ve denetim gibi alanlarda düzenlemelerin hayata geçirilmesi ve mali kural uygulaması öncesinde mali disiplini artırarak borç stokunun azaltılması gibi hususlar mali kuralın uygulanmasının başarısını etkileyen faktörler olarak ön plana çıkmaktadır.

Ülkemizde mali kural uygulamasına geçilmesi, son yıllarda kamu mali yönetimi alanında elde edilen başarıların kalıcı hale getirilmesi, kamu açıkları ve borç yükünün sürdürülebilir seviyelerde tutulması, maliye politikasına olan güvenin piyasalar ve kamuoyu nezdinde güçlendirilmesi ve artan güven ve kredibiliteyle beraber risk priminin ve borçlanma maliyetlerinin azaltılmasına önemli katkı sağlayacak ve kamu mali yönetiminin modernleştirilmesi alanında tamamlayıcı rol üstlenecektir.

Ülkemizde mali kuralın uygulanması için zamanlama ve altyapı açısından gerekli şartların oluştuğu görülmektedir. Zira, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun ile kamu mali yönetiminde önemli reformlar yapılmıştır. Ayrıca son yıllarda uygulanan faiz dışı fazla hedefi politikası ile bütçe açığında ve borç stokunda önemli azalmalar sağlanmıştır.

Bu çerçevede, ülke uygulamaları incelendiğinde, kamu mali yönetimi alanında reform yapıldıktan sonra mali kural uygulamalarına geçildiğinde daha başarılı olunduğu görülmektedir. Ülkemizde de mali kural uygulaması ülke uygulamalarına paralel olarak kamu mali yönetimi reformunun üzerine onu tamamlayıcı olacak nitelikte ayrı bir kanun ile yapılmaktadır.

Avrupa Birliği standartlarında ve genel olarak uluslararası standartlarda kamunun mali durumunu en iyi gösteren kapsamın genel yönetim olduğu bilinmektedir. Nitekim Maastricht kriterlerinde bütçe açığı ve borç stoku için getirilen üst sınırlar genel yönetim sektörü için ve Avrupa Hesaplar Sistemi ile uyumlu olarak hesaplanmaktadır. Ülkemizde, bu Tasarı ile uygulanacak olan mali kural gerek kapsam gerekse hesaplanması açısından aday ülke statüsünde olduğumuz Avrupa Birliği müktesebatı ile uyumlu olarak uygulanacaktır. Ayrıca döner sermayeli işletmeler ve mahalli idareler için destekleyici düzenlemelere yer verilmiştir. Toplam kamu kesiminin mali disiplini de gözetilerek, kamu iktisadi teşebbüsleri (KİT) için de ayrı bir kural tanımlanmıştır.

Tasarı, yukarıda bahsedilen konular dikkate alınarak hazırlanmıştır.

 

 

MADDE GEREKÇELERİ

 

 

MADDE 1- Madde ile; Kanunun amacı düzenlenmiştir. Kanunun temel amacı, mali sürdürülebilirlik ve öngörülebilirlik ekseninde makroekonomik istikrarın kalıcı hale getirilmesi ve güçlendirilmesidir. Bu amaçlarla Kanun kamu mali yönetiminde uygulanacak mali kuralları ve bunlara ilişkin ilke, esas ve usulleri düzenlemektedir.

 

MADDE 2- Madde ile; Kanunun kapsamı düzenlenmiştir. Kanunun uygulanacağı kamu kesiminin kapsamı, genel yönetim ile 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamındaki KİT’ler ile bağlı ortaklıklar ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanuna tabi olup sermayesinin yarısından fazlası kamuya ait olan işletmeci kuruluşlar olarak belirlenmiştir. Böylece en geniş içeriğe sahip olacak kamu kesimi tanımlaması tercih edilerek toplam kamunun Kanun kapsamına alınması amaçlanmıştır.

 

MADDE 3- Madde ile; Kanunda kullanılan bazı ibarelerin tanımlarına yer verilmek suretiyle uygulamada açıklık sağlanması amaçlanmıştır. Özellikle genel yönetim ve genel yönetim açığı tanımları ile uluslararası standartlara uygunluk vurgulanmış ve Maliye Bakanlığı, genel yönetim kapsamı ile ilgili kurumların görüşlerini alarak genel yönetim açığının hesaplanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemeye yetkili kılınmıştır.

            Kanunla tanımlanan genel yönetim 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve

Kontrol Kanununda tanımlanan genel yönetimden daha geniş kapsamı haizdir.

Bu Kanunun uygulanmasında genel yönetim; Avrupa Hesaplar Sistemi ile uyumlu

olacak şekilde, merkezi yönetim bütçesine dahil kamu idareleri, döner sermayeler,

işsizlik sigortası fonu dahil sosyal güvenlik kurumları, mahalli idareler, bütçe dışı fonlar,

döner sermayeler, kefalet sandıkları, sosyal tesisler ve diğer idareleri kapsar. 

 

MADDE 4- Madde ile; mali kuralın uygulanmasında esas alınacak temel ilkeler tanımlanmıştır. Buna göre Kanunun uygulanmasında;

- Genel kurumsal yönetim ilkeleri gözetilerek basitlik, doğruluk, saydamlık ve hesap verilebilirlik tesis edilmekte,

- Mali kuralın uygulanmasına ilişkin verilerin tam ve zamanında kamuoyuyla paylaşılması öngörülmekte,

- Kanun kapsamındaki kuruluşların muhasebe ve raporlama işlemlerinin Avrupa Hesaplar Sistemi ve diğer uluslararası standartlarla uyumlu olarak yürütüleceği ve genel yönetim kapsamına alınacak kuruluşların belirlenmesinde de benzer ilkenin uygulanacağı ifade edilerek uluslararası alanda verilerin ve kapsamın güvenilirliğinin artırılması sağlanmakta,

- Kanunun uygulanmasında kullanılan hesaplama ve raporlama işlemlerine ilişkin muhasebe sistemleri ve istatistiki yöntemlerde önemli bir değişiklik olması halinde kamuoyunun zamanında bilgilendirilmesi ve verilerin güvenilirliğinin ve karşılaştırılabilirliğinin artırılması amaçlanmaktadır.

 

MADDE 5- Madde ile; kamu mali yönetimimizde ve bütçeleme sürecinde uygulanacak olan mali kurallar açıklanmaktadır.

Genel yönetim için getirilen mali kural aşağıdaki formülle gösterilmekte olup, maddenin birinci fıkrasında sözel olarak ifade edilmiştir.

a(t)  ≤  a(t-1) – y(a(t-1) – a*) – k(b(t) – b*)

Yukarıdaki formülde:

a(t)       : Cari yıldaki genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranını,

a(t-1)     : Bir önceki yılın genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranını,

a*         : Yüzde bir olarak belirlenmiş olup borç stokunun makul bir seviyeye düşürülmesi amacıyla, genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranının orta-uzun vadede ulaşılması hedeflenen değerini,

b(t)       : Cari yıldaki reel gayrisafi yurtiçi hasıla artış oranını,

b*        : Yüzde beş olarak belirlenmiş olup otomatik dengeleyicilerin çalışmasında esas alınacak eşik reel gayrisafi yurtiçi hasıla büyüme oranını,

y        : Yakınsama hız katsayısını,

k        : Döngüsel (konjonktürel) etkiyi yansıtma katsayısını,

-y(a(t-1) – a*)     : Açık etkisini,

-k(b(t)  –  b*)    : Konjonktürel etkiyi,

ifade etmektedir.

Açık etkisi içinde yer alan (y) katsayısı herhangi bir yılda orta uzun vadeli hedeften (yüzde bir) sapma olduğu zaman söz konusu hedefe hangi hızla yakınsanacağını göstermektedir. Ülkemizde söz konusu parametre 0,33 olarak belirlenmiştir. Bu bağlamda, bu katsayı, hedeften sapılan miktarın yaklaşık yüzde otuzüçünün bir sonraki sene telafi edileceği anlamına gelmektedir.

            Konjonktürel etki içinde yer alan (k) katsayısı, ekonominin reel olarak büyüme ve daralma dönemlerinde maliye politikasına esneklik sağlamaktadır. Bu anlamda (k) katsayısı, reel gayrisafi yurtiçi hasıladaki yüzde 5’in üzerindeki her bir puanlık büyüme için ne kadar tasarruf yapılacağını; altındaki her bir puanlık büyüme için ise ne kadar açık verilebileceğini göstermektedir. Bir diğer deyişle mali kuralı karşıt döngüsel bir yapıya dönüştüren söz konusu parametre, iş çevrimlerine ters yönde tepki vererek otomatik dengeleyicilerin çalışma mekanizmasını desteklemektedir. Böylece yüksek büyüme dönemlerinde borç stoku daha hızlı düşürülecek, düşük büyüme veya küçülme dönemlerinde ise ekonominin ihtiyacı olan genişleyici maliye politikalarının uygulanmasına olanak sağlayacaktır. Söz konusu parametrenin bu özelliği tam olarak sağlayabilmesi için seçilen parametrenin genel yönetim faiz dışı harcamalarının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranı dikkate alınarak belirlenmesi önemlidir. Ülkemizde bu husus dikkate alınarak söz konusu parametre 0,33 olarak belirlenmiştir.

Ayrıca, döner sermayeler ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye tabi KİT’ler ve bağlı ortaklıkları ile 4046 sayılı Kanuna tabi olup sermayesinin yarısından fazlası kamuya ait olan işletmeci kuruluşlar için de destekleyici kurallar düzenlenmiştir.

Maddenin ikinci fıkrasında döner sermayeli işletmelerin mali kuralı olarak bütçelerinin gelir ve giderlerinin denk olması hususu tanımlanmaktadır. Böylece döner sermayeli işletmelerin kendi gelirleri ile giderlerini karşılaması ve merkezi yönetime mali yük ve risk oluşturmaması hedeflenmektedir.

Maddenin üçüncü fıkrasında 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye tabi KİT’ler ve bağlı ortaklıklar ile 4046 sayılı Kanuna tabi olup sermayesinin yarısından fazlası kamuya ait olan işletmeci kuruluşların mali kuralı olarak bu kuruluşların toplulaştırılmış bazda borçlanma gereği oluşturamayacağı hususu düzenlenmektedir. Böylece merkezi yönetim ile sermaye transferi, görev zararı, kredi kullanımı, temettü ve hasılat payı ödemeleri altında mali ilişki içinde bulunan bu işletmelerin mali performansının artırılması amaçlanmaktadır.

 

MADDE 6- Madde ile; mali kuralın nasıl uygulanacağı ve mevcut politika metinleri ile bütçe hazırlama sürecine nasıl dahil edileceği belirlenmiştir. Genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranına ilişkin tavanın Orta Vadeli Program ve Mali Plan ile üçer yıllık dönem için kamuoyuna açıklanması amaçlanmakta ve genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranında ve/veya reel gayrisafi yurtiçi hasıla artış oranında bir değişiklik olması halinde söz konusu tavanın 5018 sayılı Kanun gereği yapılan Yüksek Planlama Kurulu toplantısında ve Orta Vadeli Program ve Mali Plan ile güncellenebilmesi hususu düzenlenmektedir. Herhangi bir yıl için mali kurala uyulup uyulmadığının kesin olarak tespitinin ise ilgili yıla ilişkin gerçekleşmeler dikkate alınarak yapılması hüküm altına alınmıştır. Böylece kamu mali yönetiminde önemli bir yer tutan Orta Vadeli Program ve Mali Plan mali kural uygulamasının temel politika metni olmuş, mali kuralın işletilmesi, güncellenmesi ve kamuoyuna duyurulması şeffaf ve standart bir hale getirilmiştir.

            Bu madde ile getirilen bir diğer düzenleme de Orta Vadeli Program ve Mali Planın içeriği ile ilgilidir. Söz konusu dokümanın içeriği mali kural uygulamaları ve uluslararası iyi uygulamalar çerçevesinde genişletilmiştir. Böylece, Orta Vadeli Program ve Mali Planın hazırlanmasında esas alınan temel ekonomik hedefler, tahminler ve varsayımlar ile bunların tutarlılığı ve farklı senaryolar ile bunların risklerine ilişkin değerlendirmelere ayrıntılı bir şekilde yer verilerek kamuoyunun daha açık bilgilendirilmesi sağlanmış olacak; temel ekonomik büyüklüklere ilişkin yurt içi ve yurt dışı resmi ve özel kuruluşların tahminlerine de yer verilerek bağımsız ve dış bir mekanizma yürürlüğe konulup yapılan resmi tahminlerin güvenilirliğinin arttırılması sağlanacak; mali kurala ilişkin gerçekleşmelere; varsa kuraldan sapmalar ve sapmanın gerekçeleri ile mali kurala uyum için gerçekleştirilecek politika ve düzenlemelere yer verilerek mali kural uygulamasının güvenilirliğine ve disiplinine vurgu yapılacaktır.

Ayrıca, hesap verilebilirlik ve zamanında bilgilendirme ilkeleri çerçevesinde, maddenin beşinci fıkrası ile kuraldan sapma riskinin ortaya çıkması halinde neler yapılacağı açıkça belirtilmiştir. Bu çerçevede, ilgili idareler olan Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve Hazine Müsteşarlığınca müştereken tedbir alternatifleri hazırlanarak Ekonomi Koordinasyon Kurulunun başkanı olan Bakan tarafından Bakanlar Kuruluna sunulması öngörülmektedir. Böylece ilgili yılda oluşabilecek sapma riskinin zamanında bertaraf edilmesi ve hedeflerin tutturulması amaçlanmaktadır.

Mali kural uygulamasında belirlenen tek istisna olağanüstü hal kapsamında genel yönetime dahil idarelerin bütçelerinden yapılacak ilave harcamalardır. Bilindiği üzere, 2935 sayılı Olağanüstü Hal Kanununun 3 üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi uyarınca tabii afet, tehlikeli salgın hastalıklar veya ağır ekonomik bunalım hallerinden birinin veya birden fazlasının yurdun genelinde veya bir veya birden fazla bölgesinde ortaya çıkması hallerinde Bakanlar Kurulu kararı ve Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayı ile olağanüstü hal ilan edilebilmektedir. Bu hallerin tamamen kontrol dışı gelişen olaylar olduğu ve Meclisin de sürecin içinde olduğu dikkate alınmıştır. Böyle bir duruma maruz kalındığında yapılacak ilave harcamalar genel yönetim açık tavanına eklenebilecektir.

 

MADDE 7- Madde ile; mali kural uygulamasının raporlanmasına, denetimine ve istatistiklerinin derlenmesine ilişkin hususlar düzenlenmektedir.

Bu çerçevede Orta Vadeli Program ve Mali Planın yayımını takip eden onbeş gün içinde Maliye Bakanı ile Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanın, hazırlanan Plan ile ilgili olarak Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonunu özel gündemli bir toplantıda bilgilendirmesi zorunluluğu getirilmektedir. Böylece, ilgili bakanların temel kamu maliyesi metni olan Orta Vadeli Program ve Mali Planı hesap verilebilirlik ve şeffaflık ilkesi çerçevesinde Türkiye Büyük Millet Meclisine bilgi vermesi ve bu şekilde Meclisin bütçe ve uygulanan politikalar üzerindeki etkisinin artırılması amaçlanmaktadır.

Mali kural uygulama sonuçlarının zamanında ve tam olarak kamuoyu ile paylaşılması ve mali raporlama kalitesinin, kapsamının ve sıklığının artırılarak şeffaflığın sağlanması amaçlarıyla; Maliye Bakanlığı tarafından Mali Kural İzleme Raporunun, Hazine Müsteşarlığı tarafından KİT’lere ve diğer kamu işletmelerine ilişkin verilerin, Sosyal Güvenlik Kurumu koordinatörlüğünde ilgili idarelerden oluşan bir komisyon tarafından emeklilik ve genel sağlık sigortalarının uzun dönemli aktüeryal dengesine ilişkin hesaplamaları içeren raporların yayımlanması hükme bağlanmıştır.

         Sayıştay Başkanlığı mali kural uygulamasında denetim birimi olarak faaliyet gösterecektir. Böylece açıklanan verilerin doğru, güvenilir ve standartlara uygun olduğuna dair bağımsız bir denetim mekanizması sisteme dahil edilmiştir. Sayıştay Başkanlığı, Maliye Bakanlığınca hazırlanarak kamuoyuna duyurulacak olan Mali Kural İzleme Raporundaki yıllık gerçekleşmelere ilişkin verilerin doğruluğunu, güvenilirliğini ve önceden belirlenmiş standartlara uygunluğunu değerlendirecek ve sonuçları Raporun yayımından itibaren kırkbeş gün içinde kamuoyuna duyuracaktır.

         5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 53 üncü maddesinin son fıkrasında düzenlenen hususlar madde ile Kanuna dercedilmiştir.

 

MADDE 8- Madde ile; mahsup ve terkin işlemlerinin bütçe ile ilişkilendirilmeden yapılmaması sağlanarak mali yönetimin saydamlığının artırılması amaçlanmaktadır.

 

MADDE 9- Madde ile; 5393 sayılı Belediye Kanununda, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununda, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununda ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede değişiklikler yapılarak mali kural uygulamasını tamamlayıcı bazı reformlar yapılmaktadır.

Maddenin birinci ve ikinci fıkrası ile;

- İçişleri Bakanlığı tarafından hazırlanan Mahalli İdareler Bütçe Hazırlama Rehberine Maliye Bakanlığının görüşü ve en son kesinleşmiş gelirlerinin 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yüzde onunu geçen iç borçlanmalarda ise Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanın uygun görüşü eklenerek merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında koordinasyonun artırılması hedeflenmektedir. Bilindiği üzere, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanuna göre halihazırda mahalli idarelerin Hazine garantisi olmaksızın gerçekleştirdikleri dış borçlanmalar ile yurt içi piyasalardan yapacakları tahvil ihraçları Hazine Müsteşarlığının iznine tabidir. Ayrıca, Hazine Müsteşarlığı mahalli idarelere ikrazen dış finansman kullandırmakta ve Hazine garantisi sağlamaktadır. Bu bağlamda, tahvil ihracı hariç yurt içi borçlanma dışındaki bütün mahalli idare borçlanmalarının Hazine Müsteşarlığının iznine tabi olduğu görülmektedir. Bu çerçevede, tahvil ihracı ile birlikte diğer iç borçlanmalara da izin verilmesi aşamasında Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanın uygun görüşünün alınması risk yönetimi açısından uygun olacaktır.

- Bilindiği üzere, 5018 sayılı Kanunun 52 nci, 53 üncü ve 54 üncü maddeleri ile genel yönetim kapsamındaki idarelerin mali istatistiklerini hazırlamaya ve açıklamaya Maliye Bakanlığı yetkili ve görevli kılınmıştır. Bu kapsamda Maliye Bakanlığı yerel yönetimlerin verilerini üçer aylık bazda derlemekte ve yayımlamaktadır. Diğer kamu idareleri hazırlanan tabloları ve daha ayrıntılı verileri Maliye Bakanlığından alabilmektedir. Bu kapsamda, yerel yönetimlerin, 5393 sayılı Belediye Kanunun 68 inci maddesinin üçüncü fıkrası ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 51 inci maddesinin üçüncü fıkrası gereği varlık ve yükümlülüklerinin ayrıntılı bir şekilde yer aldığı malî tablolarını üçer aylık dönemler hâlinde İçişleri Bakanlığına, Maliye Bakanlığına, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına ve Hazine Müsteşarlığına göndermesine artık ihtiyaç bulunmamaktadır. Bu amaçla, ilgili fıkralar kaldırılmıştır.

Maddenin üçüncü fıkrası ile;

- 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile getirilen ve Bakanlar Kurulu Kararı ile yayımlanan Orta Vadeli Program ve Yüksek Planlama Kurulu Kararı ile yayımlanan Orta Vadeli Mali Plan temel dokümanları “Orta Vadeli Program ve Mali Plan” adı altında birleştirilerek tek bir doküman haline getirilmiş ve böylece daha etkin bir sistem tasarlanmıştır.

- Orta Vadeli Program ve Mali Planın yürürlükte bulunan ve yürürlüğe konulacağı açıklanmış olan politikalar ile mali ve ekonomik görünüm üzerinde etkili olabilecek diğer önemli gelişmeler dikkate alınarak hazırlanması düzenlenerek, Orta Vadeli Program ve Mali Planın kamuoyundaki güvenilirliğinin artırılması amaçlanmaktadır.

- 5018 sayılı Kanunun 34 üncü maddesinin dördüncü fıkrası değiştirilerek, ödeneği gönderilmediği için tahakkuk ettiği halde muhasebe kaydı yapılmayan veya bütçe ile ilişkilendirilmeyen harcamalara ilişkin düzenleme öngörülmüş, böylece genel yönetim kapsamındaki idarelerin tahakkuk etmiş tüm borçlarının en geç altmış gün içinde muhasebe kayıtlarında gösterilebilmesi amaçlanmıştır.

Maddenin dördüncü fırkası ile;

- Modern işletmecilik anlayışı gereği, KİT’lerin stratejik plan hazırlamaları düzenlenmiştir.

- Kanunun 5 inci maddesinin dördüncü fıkrası ile belirlenen mali kural 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye de eklenmiştir.

 

MADDE 10- Madde ile; çeşitli mevzuat ile getirilen özelleştirme gelirlerinin özel gelir kaydedilip otomatik ödenekleştirilmesi uygulamasının terk edilmesi ve böylece bütçeleme, muhasebeleştirme ve kamu mali raporlamasında saydamlığın artırılması amaçlanmaktadır.

Ayrıca 5018 sayılı Kanunun 52 nci maddesinin son fıkrası bu Kanuna dercedildiği için yürürlükten kaldırılmıştır.

 

MADDE 11- Yürürlük maddesidir.

 

MADDE 12- Yürütme maddesidir.

 

 

(31.05.2010)

>> Duyurulardan haberdar olmak için E-Posta Listemize kayıt olun.

>> Uygulamalı Enflasyon Muhasebesi (171 Sayfa) Ücretsiz E-Kitap: hemen indir.

>> SGK Teşvikleri (150 Sayfa) Ücretsiz E-Kitap: hemen indir.

>> MuhasebeTR mobil uygulamasını Apple Store 'dan hemen indir.

>> MuhasebeTR mobil uygulamasını Google Play 'den hemen indir.